針對建設單位“未批先建”違法行為的行政處罰，環保部近日就之前存在爭議的法律法規適用問題，提出了新的解釋。按照環保部新公布的《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（下稱《意見》），“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門不予行政處罰。

  在實踐中，環保執法在“未批先建”違法行為的法律適用、追溯期限以及后續辦理環境影響評價手續上，一直存在爭議。律師陳國強在接受財新記者采訪時介紹，建設項目的環境管理條例在以往實踐中存在的爭議包括：首先， “未批先建”項目建成滿兩年后政府還應不應當給予行政處罰；其次，“未批先建”的項目被環保部門處罰之后，能不能繼續申請環評審批；如果 “未批先建”違法行為兩年內未被發現而且項目已投產，環保部門究竟應不應該針對 “未批先建”行為和“三同時”未驗收即投產的行為分別進行處罰。

  “三同時”是指新建、改建和擴建的基本建設項目、技術改造項目、自然開發項目，以及可能對環境造成污染和破壞的其他工程建設項目，其中防治污染和其他公害的設施和其他環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

  陳國強認為，環保部在《意見》中基本回應了上述爭議。其中包括，“未批先建”違法行為已滿兩年未被發現的，環保部門應不予行政處罰；建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理；另外，假設“未批先建”違法行為兩年內未被發現，環保部門則不應該對“未批先建”行為進行行政處罰，而應針對“三同時”未驗收即投產的行為進行處罰。

  《意見》引起了廣泛討論，有學者擔心，新出臺的解釋容易導致“未批先建”違法行為進一步增加。

  中國政法大學環境法學教授王燦發認為，新解釋有可能讓部分地方的環保部門對“未批先建”的企業選擇性執法，導致違法行為增加?！叭绻髽I‘未批先建’的行為兩年內因未被發現而免于行政處罰，一方面，政府容易對企業的違法行為睜一只眼閉一只眼，企業做環評的比率有可能降低；另一方面，環境影響評價法的執行力也降低了?！?br />
  王燦發說，要解決上述問題，檢察部門應對地方環保部門的瀆職行為進行查處，對未履行監督和執法職能的環保部門，檢察部門必須予以追究責任。同時，檢察院也可以提出環保公益訴訟，從而避免環境影響評價法出現失控的情況。另外，公眾監督和舉報也能推動環保法的執行。

  但他也表示，環保部新出臺的解釋符合行政處罰法的基準設定，設置兩年的時效期也符合實際的執法操作。根據行政處罰法第二十九條規定，違法行為若在兩年內未被發現，政府應不再給予行政處罰，法律另有規定的除外。

  陳國強也持類似的看法，他認為，此次環保部主要對環境影響評價法的疑難爭議問題予以明確，有利于統一執法尺度。同時，該項解釋改變了以往以建設項目環評審批為主的管理思路，有利于加大后續企業運營階段的環境監管力度。

  國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登表示，“未批先建”違法行為可進行兩種解讀，第一種為建設單位的蓄意行為。但同時也有相當一部分生產企業因為缺乏法律觀念而出現違法行為。他認為，如果建設單位沒有造成環境污染，且能在規定時間內提交環評報告并通過審核，那么環保部門強制性要求企業停止項目，拆除設施和建筑的執法手段極有可能造成新的資源浪費。

  彭應登認為，任何法規的制定和解釋都應動態性地進行解讀，現有的環保法規有可能是階段性的解決措施，但目的是杜絕企業的蓄意違法行為和減少企業的無意違法行為。他表示，如果要根除“未批先建”違法行為，還需通過簡化環評制度對環評制度進行根本性改革。